【导读】国以民为本。亚洲国家若想实现长足发展，需要在民众福利制度方面即求稳又求变
反思福利制度
亚洲次世代革命
全亚洲的国家都在构建福利制度——它们可以从西方的失误中汲取教训【注1】
Sep 8th 2012 | from the print edition
 005 Leaders - Rethinking the welfare state.mp3
长期以来，全世界都对亚洲经济体的活力赞叹不已。由于多年来经济增长强劲，在现代亚洲，脱离赤贫的人数与日俱增，达到了空前水平。但随着该地区的人民变得富裕起来，他们也对政府提出了更多的要求。放眼整片大陆，公共养老金、国民健康保险、失业补助和其他社会保障特色制度面临的压力正在增大。因此，世界上最富活力的这些经济体正在“换挡”，从单纯地积累财富向构建福利制度转变。
这种转变的速度和规模都令人难以置信（见另文）。去年十月，印度尼西亚政府承诺，到2014年为全体公民提供健康保险。该国正在构建最大的“单一支付”国民健康方案——即完全由政府来统一收取缴款并支付保险费用。中国养老金的覆盖面扩大了，短短两年里就又有2.4亿农村居民享受到了退休金，比“社会保障”——美国公共养老金系统所覆盖的总人数都高出许多。几年前，中国农村地区约80%的人口没有健康保险，现在几乎每个人都有了。在印度，政府计划以最低工资提供每年多达100天的工作机会，约有4000万家庭从中获益。印度还扩大了健康保险的覆盖面，约1.1亿穷人得到了健康保险，比美国未保险人数的两倍还多。
如果把19世纪80年代德国引入养老金作为开端，把1948年英国启动国民医疗保健制度作为顶峰，那么欧洲福利制度的创立足足用了半个世纪。而有些亚洲国家将只需十年。如果它们出了差错——特别是做出了实现不了的承诺，世界上最具活力的一些经济体可能就此葬送了。但如果这些国家提供了可以承受的保障措施，它们就不仅可以改善本国国民的生活，也能够把自身塑造为福利制度方面的楷模。眼下，富裕世界的政府无法重新设计制度来应对人口老龄化和预算赤字上升的问题；如果亚洲国家此时能够在福利制度方面有所作为，就能够在这个领域也超过西方。
这是俾斯麦和贝弗里奇所无法理解的【注2、3】
至于需要规避什么风险，历史为亚洲人提供了许多经验。欧洲的福利制度起初表现为基础的保障措施，但随着时间推移，它们转变成了缓冲措施。这一方面是因为在战争和大萧条之后，欧洲社会优先考虑财富重新分配；另一方面也是由于福利开支的接受者转变为了强大的利益集团。最终结果往往是经济陷入停滞，国家越来越庞大。美国在保障措施方面较为节制，但在建立津贴制度时犯了错误——包括许下了无法兑现的养老金和医保承诺，以及把国民的健康保险和就业状况挂钩。
在新兴世界其他地区，尤其是拉丁美洲，情况更为糟糕。各国政府往往没有足够的赋税收入来兑现开支承诺。社会保障常常加重了不平等现象，因为养老金和健康保险流向了富裕的城市劳动者，而没有流入真正的穷人手中。巴西的政府开支是第一世界的级别，公共服务却是第三世界的级别，臭名昭著。
亚洲各国政府敏锐地意识到了所有这些情况。它们并不太想去用对福利的软弱依赖来替代辛劳节俭的传统。亚洲大国不该借鉴希腊，而可以从小小的新加坡身上寻找灵感——新加坡的政府开支只占 GDP 的20%，但学校和医院却是世界一流的。迄今为止，亚洲大国的保障措施总体来说较为粗糙：用基础的健康保险和养老金代替劳动者从前收入的一小部分。即使在今天，相对该地区经济体的规模来说，社会开支也只有富裕国家平均水平的30%左右，在新兴世界中仅仅高于撒哈拉沙漠以南的非洲地区。
这还有相当大的改善空间。但亚洲也面临着很多特别棘手的问题。一是人口结构的变化。尽管有几个国家（尤其是印度）年轻人口较多，但亚洲地区也有全球人口老龄化速度最快的一些国家。目前，中国每五名劳动者供养一位老年人。到2035年，这一比例将降低到每两人供养一名。相比之下，美国存在生育高峰期出生的一代，因此在引入社会保障制度25年后的1960年，每位受益者有五名劳动者为其缴款。今天，美国每位退休人员仍有三名劳动者来供养。
另一个问题是人口规模，这给福利制度带来了很大的困难。中国、印度和印度尼西亚这三个大国幅员辽阔，国内各地区存在着巨大的收入差异。在三国的任何一国建立福利制度，都有些类似于在整个欧洲联盟创建单一的福利制度。最后一点，许多亚洲劳动者（在印度，约90%）都处于“非正式”经济制度中，核实收入或是进行转移支付较为困难。
是幼虎，而不是病猫【注4】
应当如何克服这些挑战呢？不可能从印度到韩国都采用同样的解决方案。不同的国家将尝试不同的福利模式，它们也的确应该如此。但所有亚洲国家政府都可以牢记三条通用准则，它们将会派上用场。
一是随着时间推移，需要更加注重政府承诺的可实现性。大多数亚洲国家的养老金数额可能并不高，但人们很早就可以领取了。比如，中国女性55岁退休；而泰国许多雇员必须工作到60岁，在55岁时就可以领取养老基金了。这显然没有多少可持续性。在整个亚洲，退休年龄需要得到提高，并应当和国民的预期寿命相挂钩。
二是亚洲各国政府需要更为谨慎地设定社会开支目标。简而言之，社会供给应当更多地去保护穷人，而不是去补贴富人。特别是在人口老龄化迅速的国家，对老年人的救济不能以牺牲对年轻人的投资为代价。太多的亚洲国家政府仍在为退步的通用补贴浪费大量公款。比如，印度尼西亚去年在燃油补贴方面花费的资金为卫生保健方面的九倍，而这笔补贴绝大部分都流入了该国最为富裕的一批人手中。亚洲的政治家承诺建立更为广泛的福利制度；他们在政治上有机会去摆脱这种奢侈开支，经济上也有责任去这么做。
三是亚洲的改革者应当专注于同时具备灵活性和创新性。不要用死板的解聘规则或是过于慷慨的最低工资来扼杀劳动力市场。确保养老金可以在岗位之间、地区之间进行流动。不要把由公共资金支持的保障措施和政府的服务供给混为一谈（单一的公共支付体系可能是提供基础卫生保健最为低廉的方式，但这并不一定意味着所有护士都需要成为政府雇员）。此外，利用技术来避免效率低下现象——正是这种现象妨碍了富裕世界公共部门的发展。亚洲国家可以用现代技术来创立新型高效的福利给付系统，比如广泛采用电子档案、通过手机来管理转移性支付等等。
亚洲的福利供给能否迈出一大步？最终这将由政治因素和经济因素同时决定。亚洲人民将不得不愿意提前做出打算，延长工作年限并避免因为接受救济而给子孙后代留下大笔债务。迄今为止，富裕世界的人民身上并没有这些美德。实现这种政治上的成熟将需要迈出最大的一步。
from the print edition | Leaders
译者注：
1. 福利制度是国家或政府在立法或政策范围内为所有对象普遍提供在一定的生活水平上尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。
2. 俾斯麦（Otto Eduard Leopold von Bismarck，1815年4月1日－1898年7月30日）是十九世纪德国最卓越的政治家，担任普鲁士首相期间通过一系列铁血战争统一德国，并成为德意志帝国第一任宰相（又译“总理”）。俾斯麦以保守专制主义者的身份，镇压了19世纪80年代的社会民主运动，但他通过立法建立了世界上最早的工人养老金、健康和医疗保险制度，及社会保险。
3. 威廉·贝弗里奇 （William Beveridge, 1879年3月5日－1963年）是福利国家的理论建构者之一，他于1942年发表《社会保险报告书》（Report on Social Insurance），也称《威廉·贝弗里奇报告》，提出建立“社会权利”新制度，包括失业及无生活能力之公民权、退休金、教育及健康保障等理念。他是自由主义者，主张市场经济。他于1944年发表《自由社会的全面就业》一书，主张有国家及市场导向的私人企业来联合运作，对当代社会福利政策及健保制度深具影响。
小标题提到这两个人正是照应了上一段的“If you take Germany’s introduction of pensions in the 1880s as the beginning and Britain’s launch of its National Health Service in 1948 as the apogee”。他们的时代与此对应。
4. 这里作者用“Cuddly tigers, not flabby cats”来比喻亚洲国家有很大的发展潜力。 | 
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